自然资源资本化实现机制探讨

?论文栏目:自然资源论文 ??? 更新时间:2019/9/30 10:56:17? ?

摘要:生态文明背景下,环境保护与经济发展之间的矛盾亟需解决,落实习近平总书记“绿水青山就是金山银山”理念,探索自然资源富集的欠发达地区生态产品价值实现至关重要。本文以福建省南平市为例,创新性地提出了立足政府引导和企业主导结合实现生态产品价值市场化的“生态银行”模式,并从其设计思路、总体架构、交易流程、操作模式4个方面进行了详细阐述。本研究解决了自然资源前端分散输入、中端整合、后端集中开发3个方面的具体问题,打通了资源变资产成资本的通道,是市场化、可持续生态产品实现价值机制的积极探索,为其他资源富集后发展地区绿色经济发展、脱贫致富提供了坚实的理论及实践基础。

关键词:“两山”理论;自然资源资本化;生态银行;生态文明

一、引言

“绿水青山就是金山银山”,习近平总书记这一重要论述揭示了人与自然、经济发展与环境保护之间的辩证关系和内在规律。“绿水青山”、“金山银山”分别体现了资源环境的生态属性和经济属性,因此如何在保持自然资源的生态价值基础上,将自然资源转化为生态资产,发挥其经济价值是践行“两山”理论的核心所在。对于生态资源富集的后发展地区而言,虽然自然资源丰富、生态价值丰厚,但其生态优势难以有效转化为经济优势,究其原因有4个方面:一是资源分散难以统计。自然资源调查和确权的基础工作不完善,导致家底不清、权属不明;所有者权益内涵不明、权益缺位,导致我国资源的所有权实现很不充分,资源市场缺乏竞争性,资源价格体系不合理。二是碎片化资源难以聚合。资源分散、权属复杂等问题导致山、水、林、田、湖、草等自然资源缺乏系统性保护与利用,无法发挥其规模效益。三是优质化资产难以提升。由于自然资源科学的评估定价体系尚未完成,所以无法将山、水、林、田、湖、草等作为共同体来系统考虑其价值,没有体现出自然资源的生态服务功能价值。四是社会化资本难以引进。市场主体参与度不高,产业资本很难进入,外来主体开发时与所有权主体沟通、交易的成本过高。针对上述问题,如何在综合考虑保护与发展等成本的基础上,进行自然资源产权制度改革,建立多元化、市场化的生态补偿机制,创新自然资源价值化实现形式,成为践行绿水青山就是金山银山、创新生态文明体制机制改革的核心问题。福建省南平市作为生态资源富集的后发展地区之一,2018年开展“生态银行”绿色发展创新实践,就生态资源富集地区推动绿水青山转化为金山银山进行了有效探索,目前根据自然资源属性,已成功探索形成顺昌县“森林生态银行”、武夷山市五夫镇“文化生态银行”、延平区巨口乡“古厝生态银行”、建阳区“建盏生态银行”等多种运作模式,并取得了一定成果。本文以南平市“生态银行”为分析案例,首先对其设计思路、总体架构、交易流程进行阐述,然后对南平市“森林生态银行”具体操作模式进行介绍,从自然资源如何向资本转换的视角,为该地区“资源—资产—资本”转换的新路径提供一种理论解释,该理论可为生态资源富集而经济欠发达地区生态文明建设探索提供一条可复制、可推广的路径,有助于实现自然资源的可持续利用,解决绿色发展和坚持人与自然和谐共生的关键问题。

二、文献回顾

长期以来,由于人们对自然资源价值认识的偏差,导致自然资源被掠夺式开发与低效利用,造成了自然资源稀缺与浪费并存,并引发了一系列生态环境问题,从而制约着人类可持续发展。如何转变自然资源利用方式,实现资源可持续利用,已经成为人类共同关注的主题(严立冬等,2018)。近年来,关于自然资源资本化的研究已经得到学术界广泛重视,促进自然资源可持续利用,是兼顾环境保护与经济发展的高质量发展模式,也是绿水青山变成金山银山的基本途径(吴健等,2018)。但是,自然资源并不能直接资本化,只有先转化为资产,通过市场交易转化为资本,才能把自然资源价值货币化,在市场中真正地实现其价值(严立冬等,2009;Barbier,2011)。自然资源转化为自然资产需要将自然资源及其产权作为一种资产,按照市场规律进行投入产出管理,并建立以产权约束为基础的管理体制,实现从实物形态的资源管理到价值形态的资产管理的转化。自然资源转化为自然资本需要将明晰产权的自然资源完成资产化后,以自然资产及其产权进入交换市场,体现资本增值属性,实现生产要素价值(高吉喜等,2016;张文明、张孝德,2019)。然而,在自然资源转化为自然资本的过程中仍存在自然资源资产底数不清、所有者不到位、权责不明晰、权益不落实、监管保护制度不健全等问题,导致产权纠纷多发、资源保护乏力、开发利用粗放、生态退化严重(中共中央办公厅和国务院办公厅,2019),这必然影响到资源作为商品的完整属性,影响到资源所有者的利益追求,从而影响到资源资本化的进程(段进朋、许道荣,2008)。针对上述困境,我国主要采取以财政资金为主导的生态补偿制度,政府机构或非政府组织在管理过程中发挥主要作用,以“税”、“补偿费”及工程项目为主(王俊,2008;贾康、苏京春,2016)。虽然这种制度在一定程度上促进了生态保护,但也暴露出补偿方式单一,标准不高,效率低下的窘状。而诸如财税优惠、环境税、环境信贷、环境责任保险等生态环境保护政策,多数尚处于探索或试点阶段,政策实施的结构安排、功能分工、后评估机制尚未形成,没有建立完备的利益引导机制体系(秦昌波等,2018)。越来越多的学者专家已经意识到市场化工具(Market-basedInstruments,MBIs)是解决生态环境问题的一种经济高效的手段(林晓薇,2017;陈燕玉等,2018),目前已有多种市场化补偿方式,但如何对其进行分类并没有统一的结论。例如,Pirard(2014)认为市场化工具可分为直接市场交易、许可证交易、反向拍卖、科斯类型协议、调控价格变化和自愿性价格信号六类;张文明和张孝德(2019)则认为可分为直接转化路径和间接转化路径。直接转化路径是指将生态资源的优势转化为生态产品直接交易获得价值,间接转化路径则是指经过生态资产优化配置、绿色产业组合、金融市场工具嫁接等方式实现生态资源增值。无论如何分类,一些具体的市场化方式,如水权交易、碳汇交易、商品林开发、森林旅游等,都对于推广市场化的生态补偿具有重要的意义。但目前生态补偿市场化研究仍然存在一些不足:首先是生态补偿市场化的研究主要停留在理论层面,缺乏对市场化补偿的实证研究。例如赵德余和朱勤(2019)通过总结安吉美丽乡村发展模式,对资源如何转换为资产的内在机理进行了剖析,但并未对其它生态资源富集的后发展地区资源如何转换为资产提供一种可复制、可推广的路径及理论指导。其次,生态补偿市场化的研究主要集中于市场交易,对于股权交易、银行贷款、企业资本融资等绿色金融的设想不足,难以真正发挥好市场化工具。综上,如何在生态文明建设的关键时期,探索自然资源产权制度改革,推动自然资源资产所有权与使用权分离,建立多元化的、市场化的生态补偿机制,创新自然资源资本化实现路径,成为践行绿水青山就是金山银山、进行生态文明体制机制改革的核心问题。

三、“生态银行”:自然资源资本化实现机制

我国地域幅员辽阔,自然资源丰富但不均衡,许多经济欠发达地区自然资源优势突出,可持续发展潜力大,然而受发展模式的限制,现有自然资源难以充分实现价值。近年来,各地都在认真践行习近平总书记生态文明思想,按照“绿水青山就是金山银山”的理念,探索绿水青山转换为金山银山的路径,期望无论在实践中还是在理论上都形成可复制可推广的经验。

(一)案例选取

南平市地处福建北部,是闽江源头、福建省重要的生态屏障,生态环境优越,被誉为全球同纬度自然生态和生物多样性最好的地区之一。南平市还有着与绿色生态相得益彰的厚重人文,是闽越文化、朱子文化、武夷茶文化、建盏文化的发源地。总体上看,南平市的绿色生态极具优势,可持续发展潜力大,然而现有自然资源却难以充分实现价值,经济发展体量小,是典型的资源富集后发展地区。2018年,南平市按照习近平总书记“探索政府主导、企业和社会参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”指示要求(习近平,2018),在全国首创“生态银行”模式,就生态资源富集欠发达地区推动绿水青山转化为金山银山、生态产品价值实现、绿色经济发展进行了初步探讨,并取得了一定成果。因此对成功案例南平市“生态银行”进行研究,发挥试点地区“先行先试、典型示范、以点促面、点面结合、逐步推广”先进作用,探索经济社会发展的模式,为可持续发展提供重要理论指导,形成一条可复制、可推广的路径是非常有启示意义的。

(二)案例分析

1.南平市“生态银行”设计机制“生态银行”的设计思路可以概括为4个特点:政府搭台、农户参与、市场运作、企业主体。第一是政府搭台,即政府掌控资源,在宏观上积累出规模化的效应,从而形成集约化发展模式;第二是调动农户积极性,通过农民、林农、国有农(林)场、国有企业的参与,盘活资源,提高资源利用效率,降低生态消耗成本;第三是通过市场化融资和专业化运营,解决自然资源全过程开发的资金需要,缓解政府资金压力,化解地方债务风险;第四是以企业为主体,吸引生态、绿色、高新科技企业,在遵循生态规则和持续发展的理念前提下,政府给予一定政策优惠和支持的环境,共同去运营自然资源和自然资产,有效践行“绿水青山就是金山银山”。“生态银行”通过借鉴商业银行分散化输入和集中式输出的模式,搭建了一个围绕自然资源进行管理整合、转换提升、市场化交易和可持续运营的平台,通过对碎片化生态资源的集中化收储和规模化整治,转换成优质资产包,并引入实力资本投资企业、优质运营管理企业,从而将资源转变成资产和资本。2.南平市“生态银行”总体架构“生态银行”以政府政策为引导,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,坚持有效市场和有为政府的结合。通过各级地方政府、金融机构、专业运营商、农民等多元主体的分工合作,共同建立职责明确、权责一致、激励相容的职责体系。“生态银行”总体架构如图1所示,各部分细节如下。(1)南平市政府为“生态银行”发起人和总牵头方,市政府授权下属出资人代表与合作方(央企、地方国企、金融机构、有实力的民企等)共同出资成立南平市生态银行有限公司,作为SPV(SpecialPurposeVehicle),南平市政府相对控股。“生态银行”性质为注册在南平市的混合所有制有限责任公司。“生态银行”不完全以盈利为目的,具有一定公益性质,其资产交易收入以满足成本(包括评估成本、交易成本、管理成本等)为主。(2)“生态银行”主要设置专家委员会、大数据中心、收储中心、资产评估中心、研发中心、交易中心、风险防控中心等部门。其中,专家委员对战略发展、总体模式、运作流程、产品创新、规则制定等提供宏观指导和技术把控;大数据中心通过遥感、区块链等技术对资源进行精准测量,建立自然资源账本,进行动态管理,属于前端交易窗口;收储中心负责对区县的相关自然资源通过收购、租赁、托管等多种方式进行流转和收储,属于中端交易窗口;资产评估中心负责聘请和协助专业的第三方评估机构对需要流转的目标自然资源进行资产价格评估,确定参考价格;研发中心主要负责产业产品的设计和论证,具体操作流程和交易规则的制定;交易中心负责对收储集中整治后的资源打包进行市场化交易,通过公开竞争的方式选择合适的潜在开发运营商负责持续运营,实现资产的增值和资源的开发,属于后端交易窗口;风险防控中心负责对自然资源评估、收储、整治、交易和运营等全过程可能存在的风险进行识别、防范和动态监控。(3)“生态银行”充分发挥市场机制,通过多元资本运营解决资金问题。主要的融资集中在“生态银行”的两个交易环节,其中第一个交易环节,即生态银行对各类自然资源的流转,南平市政府与意向金融机构共同成立合伙型产业基金资金需求,主要通过产业基金方式解决,政府作为劣后级,金融机构作为优先级,产业基金负责为“生态银行”的自然资源流传提供资金支持。第二个交易环节的资金需求主要是生态产业运营的资金需求,主要由通过竞争性方式选择的产业运营商负责进行多渠道市场融资。(4)对于自然资源的原来持有人,则通过资源经营权评估入股、货币化流转、转为运营公司员工等多种方式,积极为农民创造资产性和生产性收入,从而化解原有模式下农民运营成本高、风险应对能力弱、收入来源不稳定、融资困难等难题,有力促进精准扶贫。3.南平市“生态银行”交易流程“生态银行”通过公司化机制、市场化运作、进行两端交易。第一个交易环节中,在确权登记和资产评估的基础上,鼓励农民与农场等生态资产所有者通过转让、租赁、承包、买卖等形式,出让自然资源使用权,并通过生态修复、空间捆绑、产业导入等措施进行整合和增信,形成资产包或类股权;第二个交易环节中,“生态银行”通过产业导入,将自然资产分类(行业)分块(区域)打包形成产业包,对接资本市场,引入专业的产业运营商,通过持续产业运营和市场化融资实现自然资产的保值增值。4.南平市“森林生态银行”操作模式南平市在单一自然资源资本化探索中,形成了顺昌“森林生态银行”、武夷山市五夫镇“文化生态银行”、延平区巨口乡“古厝生态银行”、建阳区“建盏生态银行”等多种模式。其中,“森林生态银行”试点效果突出,以下将以“森林生态银行”为例,深入解析“生态银行”的实现机制。南平市“森林生态银行”拟对全市林业资源进行摸底确权、集中化整治,是由南平市金融控股有限公司(控股,持股比例为80%)、武夷山市城市建设投资有限公司(持股比例为10%)、福建省顺昌县国有林场政府指定出资代表(持股比例为10%)合资而成,后期将通过增资扩股,不断引入高水平产业投资机构、产业运营机构等战略伙伴和其他县(市、区)入股。由于林业生产周期长、见效慢、变现难,以及林改后森林资源碎片化、分散化、单家独户经营成本高、收益低等状况。由此,如何对森林资源摸底确权、集中收储、引入市场力量、规模化整治,成为“森林生态银行”项目落地的关键。为及时发现森林资源价值化过程中的问题难点、积累经验,首先选取林业资源丰富但分散化程度高的顺昌县作为试点,成立“福建顺昌林业资源运营有限公司”,即南平市“森林生态银行”顺昌分公司。该公司下设“2中心3公司”,即数据信息管理中心、资产评估收储中心、绿昌林木经营有限公司、绿昌托管有限公司和林业金融服务公司,由“3公司”对资源进行收储、托管、经营和提升,由“2中心”提供数据和技术支撑。其次,成立“森林生态银行”营业点,对林权评估收储、抵押贷款、林权转让变更等手续实行一站式办理。最后,整合林业局资源站、林改办、营林股、规划队和国有林场伐区调查设计队、基层林场护林队伍等力量,有序开展资源评估、资源管护、改造提升、项目设计、经营开发、林权变更等工作。顺昌县林地面积250万亩,但是占全县林地面积76%的林地呈现碎片化、分散化状态,如何对数量庞大的碎片化森林资源进行管理,成为顺昌“森林生态银行”分公司面临的首要难题。对此,基于“3S”技术,以高分辨率卫星图为基础,利用高清遥感影像和地形图及实地调查作比对,对全县林地分布、生态公益林分布、森林质量、林地保护等级、林地权属分布等因子进行逐块登记,建立林地地籍档案,形成全县林地“一张网、一张图、一个库”数据库管理。此外,结合集体林权改革、第四次森林资源区划调查等工作,对全县林业资源进行摸底确权,明确所有权主体、划清所有权界线,形成顺昌县自然资源资产“一张图”。截至目前,已确定全县有林权证的林地201.8万亩,占林地总面积的80.9%。对森林资源进行规范管理后,面临的突出问题是如何发挥出森林资源的规模效应、将资源转换成优质化资产。对此,“森林生态银行”,在不改变林地所有权的前提下,通过购买、租赁、托管、入股、质押等单一或组合形式,将零散化、碎片化林木资源集中储备、规模提升和产业转型,打包成集中优质高效的资产包。例如,对老弱病残等无劳动能力贫困户的林地林木资源实行林权托管经营,贫困户不需要投入资金,每月可固定获得预期收益,托管期满还可以按比例获得分红,解决了贫困户管理难、收益低的问题;“森林生态银行”通过赎买,培育杉木大径材基地,实施集约高效经营,实现森林经营效益的最大化。在森林资源规模化整治的基础上进一步推动市场化,提升资源利用效率和产业发展水平是“森林生态银行”可持续运营的关键。“森林生态银行”通过借助专家委员会等专业机构力量,对森林资源资产包进行提质增信、品牌包装,为推动森林资源变资产变资金、促进林业高质量发展提供支持。例如,通过对收储后的森林资源,实施国家储备林质量精准提升建设工程,促进森林质量和价值的提升;通过引进实施国际森林认证(FSC),规范了国有经营区管理,打开了全球贸易市场。截至目前,顺昌通过“森林生态银行”建设办理林权抵押贷款248笔共2.07亿元,对收储流转到平台的林地实施集约化经营和项目化开发,林地亩产值增加2000元以上。在“森林生态银行”项目实施过程中,自然资源摸底确权、林权改革工作得以推进,也取得了较好的生态、经济效益。在此过程中,为有效避免在项目实施过程中走弯路、走错路,“森林生态银行”与融桥融资担保公司合伙成立了政策性融资担保公司,以此来防控信用风险。

四、结论与启示

(一)研究结论

本文以福建省南平市“生态银行”为例,建立了以政府引导和企业主导相结合的生态产品价值市场化实现形式,实现了自然资源资本化的创新探索,是对“绿水青山就是金山银山”理论指引下的理念、思路、模式、制度的创新。南平市“生态银行”其实质是由南平市政府出资设立生态产业基金,针对山、水、林、田、湖、草等分散化的自然资源,在确权登记基础上,结合“所有权、资格权、使用权”和“所有权、使用权、经营权”三权分置改革,通过转让、租赁、托管等方式将资源的资格权、经营权和使用权集中化流转到“生态银行”,对分布式自然资源进行规模化收储、整合、修复、优化;结合发展现代农业、乡村旅游、健康养生、文化创意、生物技术等新产业新业态,引入市场化资金和专业运营商,由专业运营商负责专项集合资源的整体运营,形成规模化、专业化、产业化的运营机制,为农户增加资本性收入和经营收入,实现自然资源到自然资产的转换、自然资产与产业资本的对接、打造自然资源转化为资产最终转化为资本的可持续发展路径。

(二)贡献与启示

1.搭建了资源变资产成资本的转化平台南平市的“生态银行”通过搭建一个自然资源运营管理平台,将零散的生态资源集中化收储和整治成优质资产包,并引入市场化资金和专业运营商,从而将资源转变成资产和资本。“生态银行”不仅是一个具有整合、保值、增值与退出功能的资源转换和交易中心,也是一个融资平台,通过推进生态资源整合、生态资产提升,对接金融市场、资本市场,在保持生态系统价值的基础上,创新多主体、市场化的生态产品价值实现机制。2.破解了生态资源价值实现的“四大难题”一是在前端交易环节,明晰了自然资源产权,通过全面整合国土、林业、水利、农业等部门自然资源数据,形成全市国有自然资源“一张图”,解决了自然资源家底不清、权属不清等问题。二是在中端交易环节,将分散化的自然资源经营权通过租赁、托管、股权合作、特许经营等形式流转至“生态银行”运营机构,转换成集中连片优质高效的资源资产包,发挥自然资产的规模效应,聚零为整、提质增信,解决了碎片化自然资源难聚合、优质化资产难提升的问题。三是在后端环节,按照“政府搭台、农户参与、市场运作、企业主体”的模式,搭建资源管理、整合、转换、提升平台,推动市场化和可持续运营,提升资源利用效率和产业发展水平,解决了优质化资产难提升的问题。四是构建“自然资源运营公司+项目公司+金融机构”的运作体系,通过生态银行对接市场、对接项目,破解了社会化资本难引进的问题。3.创新自然资源资本化融资主体“生态银行”通过重塑自然资源资本化融资主体,由原有的政府融资平台转变为现代化市场主体,引入市场化资金和专业运营商整体运营,形成了规模化、产业化的专业运营机制,推动人才与资本要素进入乡村振兴和自然资源保护开发领域,既有力促进了乡村振兴和区域发展,又为农户增加财产性收入,实现“生态美”、“百姓富”的有机统一。在“生态银行”建设上,仍旧面临如何突破产权边界界定、资源资产核算、交易制度不健全等政策壁垒问题。为此,地方政府要持续创新突破,探索生态产品价值实现形式,勇于破除影响“两山”转化的体制机制障碍和政策制度壁垒;进一步完善试点方案,探索出南平市生态文明建设的发展路径,及时总结推广试点经验,为践行“两山”理论探索可复制、可推广的地方样本。

作者:崔莉 厉新建 程哲

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